Конституционный процесс

2 февраля 2016. Верховная Рада 244 голосами приняла в первом чтении правки в Конституцию в части правосудия.

Суть закона

Согласно документу, за парламентом остается право выражать недоверие генпрокурору. А также из перечня функций прокуратуры изъят ряд функций, таких как: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами (так называемый "общий надзор"); надзор за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Органы прокуратуры получат широкие процессуальные возможности для гораздо более качественного выполнения свойственных прокуратуре функций - поддержания публичного обвинения в суде; процессуального руководства досудебным расследованием; решения в соответствии с законом иных вопросов во время уголовного производства; надзора за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правопорядка.

Президентским законопроектом предлагается установить, что судья КС может быть уволен только по решению КС не менее чем двумя третями от его конституционного состава.

Судья КС не может быть привлечен к ответственности за голосование в связи с принятием судом решений и предоставления им выводов, за исключением совершения преступления или дисциплинарного проступка. Без согласия Конституционного Суда судья КС не может быть задержан или арестован, за исключением задержания судьи во время или сразу же после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления.

Кроме того, предлагается лишить парламент права давать согласие на арест судей. На арест судьи требуется согласие Высшего совета правосудия - именно в этот орган глава государства предлагает превратить Высший совет юстиции.

Без согласия Высшего совета правосудия судья не может быть задержан или содержаться под стражей или арестом до вынесения обвинительного приговора судом, за исключением задержания судьи во время или сразу же после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления.

Кроме того, законопроектом предусматривается лишить президента права создавать суды. Так, законопроектом предусмотрена передача нардепам полномочий по созданию, ликвидации и реорганизации судов.

До внедрения нового административно-территориального устройства в соответствии с изменениями в Конституцию относительно децентрализации власти, но не более чем до 31 декабря 2017 года, создание, реорганизацию и ликвидацию судов осуществляет президент.

Альтернативы федерализации нет

Отказ Украины от федерализации угрожает целостности страны и может привести к распаду государства, полагает директор расположенного в Москве Агентства стратегических коммуникаций Олег Бондаренко. "Если страна не пойдет по этому пути, угрозы ее существованию возрастают резко, и сам факт ее существования в едином формате ставится под большую угрозу. Не мне вам рассказывать силу центробежных тенденций между региональной элитой и киевскими элитами", — заявил он в ходе прошедшего в пресс-центре "Комсомольской правды" круглого стола.

Украина должна будет прийти к пониманию необходимости федерализации уже в самое ближайшее время, полагает эксперт. "Украина придет к этому рано или поздно – скорее раньше, чем позже – может быть, даже в этом году это уже случится, просто исходя из понимания, что если есть интерес сохранить Украину единой, конечно, она должна быть с возможностью выбирать региональную власть на местах и в федеративном формате", — считает он.

С ним согласились другие участники круглого стола. Руководитель Центра системного анализа и прогнозирования Ростислав Ищенко уверен, что федерализация Украины – объективный процесс, который давно начался и сейчас набирает силу. "Остановить его нельзя. Можно попытаться его притормозить, но торможение приведет к нарастанию противоречий между регионами и центральной властью. Процесс нарастания противоречий на определенном этапе неизбежно приводит к взрыву и распаду. Если вовремя не организовать федерализацию, то можно получить распад", — уверен Ищенко.

Порошенко сейчас находится в критической ситуации, из которой нет выхода, считает аналитик. "Он не может поломать ситуацию внутри страны и пойти на реальную федерализацию так, как это предусмотрено в минских соглашениях, потому что против этого выступает элита, сосредоточенная в центре — парламент, правительство, его собственная команда – тогда они утрачивают рычаги власти и выбрасываются на политическую помойку. И он не может не реализовывать этот, потому что от него этого требуют его иностранные партнеры, от него это требуют региональные элиты", — объясняет политолог.

Схожей точки зрения придерживается президент российского Фонда развития институтов гражданского общества "Народная дипломатия" Алексей Кочетков. "Альтернативы нет никакой абсолютно, вопрос только в способах реализации проекта федерализации. Если правильно к этому вопросу подойти, это действительно может продлить, по крайней мере, на какое-то время существование Украины как единого государства, пусть даже и в нынешних ее границах", — считает он.

Но Кочетков полагает, что проблему федерализации Украине нужно было решать десять лет назад, а сейчас "болезнь" зашла очень глубоко. "Украина долгое время боролась за какой-то свой особый статус, и она этого добилась наконец-то, она стала главным "больным человеком Европы" (оборот появился в XIX веке, когда так называли Турцию). И теперь соседи усиленно ищут пути излечения этой болезни – в том числе предлагают как один из рецептов федерализацию", — сказал Кочетков.

В качестве аналогии он приводит историю Польши, которая, по словам Кочеткова, в XVIII столетии оказалась в схожей ситуации. "Польские элиты проявляли полную неспособность к компромиссу, в Польше периодически вспыхивали внутренние гражданские конфликты, и соседи этой страны все больше и больше втягивались во внутрипольские разборки. Чем все это закончилось, мы прекрасно с вами все знаем – Польша исчезла с политической карты мира как независимое государство, ее просто разделили соседи, которые от этого больного человека элементарно устали", — объясняет свое мнение Кочетков.

Если украинские элиты не сделают определенных "правильных" выводов из того, "что с ними произошло за последние годы", то они "пойдут по пути своего ближайшего соседа", уверен он.

Ползучая федерализация уже идет сама по себе

В то же время эксперты сошлись во мнении, что процесс федерализации в стране де-факто уже запущен, причем достаточно давно. "По факту ползучая федерализация, феодализация, конфедерализация или децентрализация, она идет сама по себе… В этом же плане можно рассматривать и предложение о выборности губернаторов. Это одна из частей объективно идущего процесса, который затормозить Порошенко, сколько бы он ни говорил, что он этого не допустит, не сможет", — уверен Ищенко.

За последние два года украинское государство критически ослабело, в результате чего местные элиты сейчас обладают, по сути, значительно большей властью, чем Киев, считает аналитик. Особенно этом заметно в "бюджетообразующих" областях, таких как Харьковская, Запорожская и особенно Днепропетровская, которая уже "по факту автономизировалась", полагает Ищенко. "Видно, что явочным порядком даже в рамках действующего псевдоунитарного законодательства местные элиты располагают достаточно большой автономией, если у них есть для этого достаточные ресурсы", — заявил он.

Схожие процессы, связанные с автономизацией, будут идти и в других регионах, где местные элиты достаточно сильны, располагают достаточным собственным бюджетом и могут опереться на "достаточную экономическую подушку", уверен аналитик. "Они просто будут решать свои проблемы независимо от того, что Киев прописал в законах", — считает он. При этом, по мнению Ищенко, местные элиты будут продолжать оказывать давление на Киев, "чтобы их позиция была легализована".

Бондаренко разделяет эту позицию. "С этим может Порошенко не соглашаться, не соглашаться (премьер Арсений) Яценюк, но жизнеспособность Украины, в этом я абсолютно убежден, заключена в ее федеративном устройстве. Тем более что де-факто Украина и является федерацией, потому что – помимо даже Крыма (в составе Украины он имел статус автономии) – мы знаем региональные элиты, которые контролируют зачастую гораздо больше, чем контролирует формально назначенная власть", — объяснил эксперт.

По его мнению, если предложение о выборности губернаторов все же будет реализовано, оно лишь зафиксирует уже сложившийся в регионах статус-кво. "Процесс федерализации, процесс выборов губернаторов зафиксирует то, что уже есть на практике. Если мы представим выборы губернаторов в какое-то ближайшее время, то можно прогнозировать, кто будет выбран в Днепропетровской области. Можно также понимать, кто будет избран в том же Закарпатье", — уверен Бондаренко.

О том, что подобные процессы в Украине идут, говорили и украинские эксперты. "Происходит реальная борьба слабеющих региональных элит против еще быстрее слабеющего центра за перераспределение полномочий и финансовых потоков", — сказал украинский политолог Дмитрий Джангиров. По его словам, в ситуации, когда центр передает часть полномочий на места, но не обеспечивает их соответствующим бюджетом, возникает "деунитаризация – процесс, идущий снизу вверх".

"Если, допустим, Порошенко примерно представляет, что такое децентрализация, сколько он готов отдать безопасно для центральной власти в его представлении, то деунитарзиация, идущая снизу, где она установится? Ну разумеется, у нее конечная точка — федерализм", — считает Джангиров.

Его поддержал директор фонда "Украинская политика" Кость Бондаренко. "На нынешнем этапе говорить о том, что это уже проявление федерализации, пока еще рано, но по крайней мере можно говорить о том, что сейчас происходит ревизия унитаризма в том виде, в котором он закладывался в конституцию Украины в 1996 году", — сказал он.

"Сейчас на повестку дня выносится в Украине тема возможности принятия абсолютно новой конституции. Мне известно, что сейчас как минимум три проекта разрабатываются конституции, в каждом из этих проектов прописывается необходимость выборности глав областных администраций", — рассказал украинский эксперт.

В частности, по его словам, звучит предложение об "итальянской модели" — сохранение внешне унитарной "оболочки" при федеративных отношениях внутри страны и сильной регионализации политики. "Понятно, что необходимо что-то менять в старом устройстве Украины, а значит, и необходимо принять что-то в статусе глав областных администраций", — уверен эксперт.